（三）建设工程施工合同的内容违反法律强制性规定

民法典第一百五十三条第一款规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”除合同主体资质不适格外，建设工程施工合同的内容违反法律强制性规定的，也会导致合同无效。实践中主要表现为违法发包、非法转包和违法分包行为。

1.违法发包合同的效力认定

第一，违法发包行为的认定。违法发包，是指发包人将工程发包给个人或不具有相应资质的单位、支解发包、违反法定程序发包及其他违反法律法规规定发包的行为。住建部发布的《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（以下简称《管理办法》）第六条规定：“存在下列情形之一的，属于违法发包：（一）建设单位将工程发包给个人的；（二）建设单位将工程发包给不具有相应资质的单位的；（三）依法应当招标未招标或未按照法定招标程序发包的；（四）建设单位设置不合理的招标投标条件，限制、排斥潜在投标人或者投标人的；（五）建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的。”人民法院在认定违法发包行为时，可参照上述规定。

第二，违法发包行为的效力。将工程发包给不具有相应资质的单位或者个人、违反招标投标法的规定等违法发包行为的效力问题，前文已作分析。实践中争议较大的是支解发包是否无效。民法典第七百九十一条第一款规定：“发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程支解成若干部分发包给数个承包人。”建筑法第二十四条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”建筑法第六十五条第一款规定，发包人违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。据了解，法律禁止支解发包的主要原因是将一个单位工程支解发包给不同承包人不便于各承包人施工期间相互协调，不利于工程施工管理，容易产生纠纷。从民法典和建筑法相关规定的文义看，立法对支解发包行为持鲜明的否定态度。实践中倾向于认为支解发包行为无效。但是，如果发包人选择的承包人均是具有相应资质的承包人，其愿意承担工程施工管理、协调带来的风险或者其具备管理、协调的能力，建设工程质量能够得到保障，是否有必要认定支解发包行为无效的问题值得进一步深入研究。目前，实践中倾向于认定支解发包行为无效。

第三，建设工程未获得规划审批手续的应当认定合同无效。建设用地规划和建设工程规划都涉及公共利益，建设用地使用权证还涉及土地管理和保护政策，因此，在签订建设工程施工合同前，发包人应当取得建设用地规划许可证、建设用地使用权证和建设工程规划许可证等审批手续。建设工程未获得规划审批手续，发包人就与承包人签订建设工程施工合同的，属于违法发包行为，损害社会公共利益，应当认定建设工程施工合同无效。对此，《建工解释一》第三条规定：“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外。发包人能够办理审批手续而未办理，并以未办理审批手续为由请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院不予支持。”

2.转包合同的效力认定

转包是指承包单位承包工程后，不履行合同约定的义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程支解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。民法典第七百九十一条、建筑法第二十八条都明确禁止转包行为。建设工程施工合同以承包人自行施工、建设并交付质量合格的工程为基本特征，因此，转包行为与建设工程施工合同的基本特征相背离。司法实践对转包行为无效并无争议。《管理办法》第八条规定，转包行为的表现有：一是承包人将其承包的全部工程转给其他单位（包括母公司承接建设工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人施工的；二是承包人将其承包的全部工程肢解以后，以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的；三是施工总承包人或专业承包人未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，或派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人及以上与施工单位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和社会养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程的施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明的；四是合同约定由承包人负责采购的主要建筑材料、构配件及工程设备或租赁的施工机械设备，由其他单位或个人采购、租赁，或施工人不能提供有关采购、租赁合同及发票等证明，又不能进行合理解释并提供相应证明的；五是专业作业承包人承包的范围是承包单位承包的全部工程，专业作业承包人计取的是除上缴给承包单位“管理费”之外的全部工程价款的；六是承包人通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；七是专业工程的发包人不是该工程的施工总承包或专业承包人的，但建设单位依约作为发包人的除外；八是专业作业的发包人不是该工程承包人的；九是施工合同主体之间没有工程款收付关系，或者承包人收到款项后又将款项转拨给其他单位和个人，又不能进行合理解释并提供材料证明的。两个以上的单位组成联合体承包工程，在联合体分工协议中约定或者在项目实际实施过程中，联合体一方不进行施工也未对施工活动进行组织管理的，并且向联合体其他方收取管理费或者其他类似费用的，视为联合体一方将承包的工程转包给联合体其他方。人民法院在认定转包行为时，可参照上述规定。

3.违法分包合同的效力认定

违法分包，是指承包人承包工程后违反法律法规规定，把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工的行为。转包一律为非法行为，均无效。分包有合法与违法之分，合法分包合同有效。根据《管理办法》第十二条规定，违法分包行为包括：一是将工程分包给个人的；二是将工程分包给不具备相应资质单位的；三是将施工总承包合同范围内工程主体结构的施工分包给其他单位，但钢结构工程除外；四是专业分承包人将其承包的专业工程中非劳务作业部分再分包的；五是专业作业承包人将其承包的劳务再分包的；六是专业作业承包人除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款和大中型施工机械设备、主要周转材料费用的。人民法院可参照该规定认定违法分包行为，同时还要结合民法典、建筑法等法律规定，对违法分包合同效力作出认定。例如，民法典第七百九十一条第三款规定，禁止分承包人将其承包的工程再分包。依据本条规定，所有的再分包行为均应当认定为无效。

实践中存在争议的是，未经发包人同意将部分工程分包给具备资质的分承包人，是否应当认定分包合同无效。民法典第七百九十一条第二款规定，总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。建筑法第二十九条第一款规定，建设工程总承包人可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分承包人，但是除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。分包行为未经发包人同意或者追认，虽违反上述规定，但不宜据此而认定分包合同无效。承包人未经发包人许可而分包工程，属于违约行为，发包人有权依法解除其与承包人之间的建设工程施工合同，或者请求承包人按合同约定自行施工。这种情况通常不涉及社会公共利益，如果分包合同无法继续履行的，应当由承包人向分承包人承担违约责任。

来源：人民法院报

作者：谢勇 最高人民法院

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